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Dr. Angela Köppl im BFGjournal zu Gast

Derzeit arbeitet Dr. Angela Köppl an dem Forschungsprojekt „EconTran – Embeddding Climate Policies into Deep Economic Transformations“. Pionierarbeit leistete das WIFO bereits 1995 unter Prof. Dr. Helmut Kramer mit einer Studie zur Energie­steuer. Angela Köppl ist Autorin zahlreicher Publikationen und Mitglied in vielen Gremien, ua hat sie Vorstandsagenden im Austrian Chapter of the Club of Rome. (Bild: © Linde Verlag)

Dr. Angela Köppl studierte Volkswirtschaft an der Universität Wien und ist seit 1992 am Österreichischen Institut für Wirtschaftsforschung (WIFO) tätig. Ihre Forschungsschwerpunkte sind: Europäische und österreichische Energie- und Klimapolitik, Klimawandel, Umwelt- und Ressourcenökonomie, Umwelttechnologien und Umweltinnovationen. Sie hat zahlreiche Studien zu diesen Themen geleitet.

Als Mitglied des Vorstands des Climate Change Centers hat sie in den ersten Jahren wesentlich zu dessen Etablierung beigetragen. Beim Forum Alpbach Ende August war sie Referentin bei der von Deloitte veranstalteten Podiumsdiskussion zum Thema Klimaschutz und Kapitalismus. 1 Sie berichtete zur CO 2-Steuer und anderen Maßnahmen, die notwendig sind, um dem Klimawandel entgegenzu­steuern.

BFGjournal: Das Thema Klimaschutz war heuer bei allen Veranstaltungen des Forums präsent. Das Ziel der Klimakonferenzen in Paris und Kyoto ist eine Begrenzung der Erderwärmung von deutlich unter zwei Grad. Wie sehen Sie diese internationalen Abkommen und sind diese Ziele, wie der heurige „Rekordsommer“ befürchten lässt, überhaupt realistisch?

Angela Köppl: Emissionsziele wie das Kyoto-Protokoll oder das Pariser Abkommen reichen nicht aus, wenn sie nicht mit Leben erfüllt und umgesetzt werden – dh entsprechende regulatorische Rahmenbedingungen sind unerlässlich. Das ist notwendig, weil unser Wirtschaftssystem so funktioniert, dass die sogenannten externen Kosten nicht in privatwirtschaftliche Entscheidungen miteinbezogen werden. Entsprechend findet sich die natürliche Umwelt, etwa als Senke für Emissionen, nicht in den herkömmlichen Produktions- und Konsum­entscheidungen wieder.

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Ein Fahrplan für einen raschen Ausstieg ist notwendig, global gesehen und in jedem einzelnen Land, weil die laufenden Emissionen zu einer immer weiter ansteigenden Treibhausgaskonzentration führen. Um das Klimaziel von Paris überhaupt erreichen zu können, müssten bis 2050 global gesehen Netto-Null-Emissionen erreicht werden.

Klimawandel bedeutet aber nicht nur einen Temperaturanstieg, sondern schlägt sich auch in einer zunehmenden Häufigkeit von extremen Wetterereignissen nieder. Das ist wiederum mit ökonomischen Kosten und Auswirkungen auf die Lebensqualität verbunden. Der Ausstieg aus fossilen Energieträgern ist daher unerlässlich und braucht entsprechend ambitionierte politische Rahmenbedingungen für eine Umsteuerung. Die Dimension der notwendigen Veränderungen ist enorm und braucht mehr als geringfügige Veränderungen entlang der gewohnten Konsum- und Produktionspfade.

„Emissionsziele allein reichen nicht aus, wenn sie nicht mit Leben erfüllt und umgesetzt werden“

Dr. Angela Köppl

BFGjournal: Wo findet man in Österreich die Ziele dieser internationalen Vereinbarungen? Ich habe den Eindruck, dass Klimaziele lang­fristig geplant werden müssen und daher zu Gunsten kurz­fristiger Ziele immer wieder verschoben werden. Oder kann man sehr wohl Ansätze in der Umsetzung erkennen?

Angela Köppl: Österreich hat das Pariser Klima­abkommen ratifiziert und bekennt sich somit auch zu diesem Ziel. Darüber hinaus hat Österreich Verpflichtungen im Rahmen der EU Klima- und Energiepolitik. Das Ziel lautet, die Treibhausgase bis 2030 um 36 % gegenüber 2005 im Nicht-Emissionshandelssektor, also im wesentlichen Gebäude- und Verkehrssektor, Abfall- und Landwirtschaftssektor, zu reduzieren.

Österreich ist nicht auf dem Zielpfad und 2018 ist das Niveau der Treibhausgasemissionen ungefähr auf dem Wert von 1990. Also von Trendwende kann man nicht sprechen. Ich glaube Klima- und Energiepolitik hat gemessen an den enormen Transformationsherausforderungen nicht den notwendigen Stellen­wert und wurde und wird vielfach zugunsten anderer politischer Zieldimensionen vernachlässigt. Das heißt, dass in der Realpolitik kurz­fristige Trade-offs zwischen Klimazielen und zB kurz­fristigen Wettbewerbseffekten die Klimapolitik in den Hintergrund gerückt haben. Sei es, dass CO 2-Emissionen nicht explizit bepreist sind, es noch immer umweltschädliche Subventionen gibt bzw der insgesamt ressourcenintensive Wachstumspfad nicht erfolgreich durchbrochen wurde.

BFGjournal: Klimaschutz und Steuer­recht unter der Voraussetzung der stets als Prämisse geltenden Aufkommensneutralität: Wie könnte eine Ökologisierung des Steuersystems aussehen? Welche Steuern sollten erhöht oder neu eingeführt (zB eine CO 2 -Steuer) bzw gesenkt oder abgeschafft werden? Oder lässt sich Klimaschutz über das Steuer­recht ohnehin nicht sinnvoll steuern?

Angela Köppl: Klimaökonomen empfehlen schon seit langem die Einführung einer Steuer auf CO 2-Emissionen. Dieser Bereich ist einer der bestuntersuchten ökonomischen Fragen im Zusammenhang mit Klimawandel und es gibt eine Vielzahl von Studien, die sich mit der Wirkung von CO 2-Steuern auseinandersetzen. CO 2-Steuern sind sogenannte Lenkungs­steuern und sollen das Verhalten der wirtschaftlichen Akteure in Richtung weniger umweltschädliches Verhalten lenken. Je umweltschonender das Verhalten ist, desto geringer fällt die Steuer­leistung aus, dh die Steuer kann durch weniger emissionsintensive Konsum- und Produktionsprozesse verringert werden. In der ökonomischen Literatur werden CO 2-Steuern im Kontext einer ökologischen Abgabenreform diskutiert. Zum Beispiel könnten im Gegenzug arbeits­kostenrelevante Abgaben gesenkt werden.

BFGjournal: Sie haben viele Studien zu diesem Thema geleitet. Wo sollte man beginnen; bei den Unternehmen, den Produktionsprozessen? Werden nicht schlussendlich wieder die Bürger bzw die Konsumenten belastet?

Angela Köppl: Eine Besteuerung von Emissionen betrifft grundsätzlich den Konsum und die Produktion. Es ist letztlich eine politische Frage, ob alle Emissionen einbezogen werden, oder ob es Ausnahmen gibt. Im Rahmen der EU-Klimapolitik sind emissionsintensive Unternehmen etwa schon in den EU-Emissionshandel eingebunden und Beispiele aus Schweden oder der Schweiz zeigen, dass diese von einer CO 2-Steuer ausgenommen werden. Wenn auch Steuern bei Unternehmen anfallen, bleibt immer noch die Frage, wer letztendlich die Steuer trägt. Wie weit Unternehmen die Steuer im Preis ihrer Produkte an die Konsumenten weiter­geben können, hängt von den ökonomischen Rahmenbedingungen für ihr Produkt ab.

BFGjournal: In der Diskussion vorhin haben Sie vom „Steuerumbau“ gesprochen und nicht von neuen Steuern, die hier auf die Konsumenten zukommen. Können Sie dies unseren Lesern und Leserinnen kurz skizzieren?

Angela Köppl: CO 2-Steuern werden in der Regel im Kontext einer ökologischen Steuerreform diskutiert, also einer Rückverteilung der Steuereinnahmen. Drei Optionen werden dabei diskutiert: Ein Ökobonus, die Reduktion der Steuern und Abgaben auf den Faktor Arbeit oder die Verwendung der Steuereinnahmen für Investitionen in Klimamaßnahmen, oder auch eine Kombination der genannten Optionen. Jede der drei Optionen hat Vor- und Nachteile. Während die Rückverteilung an die Bevölkerung insbesondere unter dem Aspekt der Abfederung sozialer Härten gesehen werden kann, ist ihr Lenkungseffekt und Anreiz für Investitionen in klimataugliche private und öffentliche Infrastruktur unbestimmt. Die Senkung arbeits­kostenrelevanter Steuern und Abgaben würde zu einer Reduktion des hohen Anteils arbeits­kostenbezogener Steuern und Abgaben im bestehenden Abgabensystem führen, hat aber bei der Rückverteilung keinen direkten Bezug zur Klimapolitik und wie beim Ökobonus ist der Anreiz für Investitionen in klimataugliche private und öffentliche Infrastruktur unbestimmt. Der Vorteil bei der Verwendung für Investitionen in Klimamaßnahmen ist, dass dadurch Emissionsströme über die gesamte Nutzungsdauer der Infrastruktur reduziert werden. Kurzfristig können bei dieser Option jedoch unerwünschte Verteilungseffekte auftreten.

BFGjournal: Schweden, Kanada und sogar die Schweiz gelten hier als Vorbild. Könnte Österreich hier einzelne Modelle 1:1 übernehmen (zB fossilfreier und ressourcenschonender Gebäudebau)?

Angela Köppl: Die schon umgesetzten internationalen Beispiele zeigen jedenfalls, dass auch einzelne Länder diese Maßnahme umsetzen können. Es ist sicher sinnvoll hinzuschauen, um zu lernen, was gut funktioniert hat und wo es Anpassungen gegeben hat. Die Schweiz verwendet etwa ein Drittel der Steuereinnahmen aus der CO 2-Steuer für eine Gebäudeprogramm. Andererseits ist in der Schweiz der Verkehrssektor nicht einbezogen. In Schweden konnte man mit Begleitmaßnahmen wie dem Ausbau des Fernwärmebereichs den Gebäudesektor weitgehend fossilfrei machen. Letztlich sollte darauf geachtet werden, dass eine CO 2-Steuer gut zu anderen Maßnahmen der Klimapolitik passt.

BFGjournal: Am Podium mit Ihnen war auch Dr. Kurt Weinberger, der CEO der Hagel­versicherung. Er hat sehr drastisch anhand von Statistiken der vergangenen Jahre die Erderwärmung und die Zunahme von Katastrophenschäden (Dürre, Frost, Hochwasser etc) aufgezeigt. Beeindruckend war auch sein Beispiel, dass im Mühlviertel eine Landstraße mit Granit aus China gebaut wird und mit dem (strengen) Bundesvergabe­gesetz gerechtfertigt wird. Aber auch der „normale“ Bürger wird seine Terrasse mit billigeren Steinen aus China verlegen lassen. Dabei gelten der Verkehr und der Transport als Hauptverursacher von Klimaerwärmung etc. Wie könnte man dem entgegenwirken?

Angela Köppl: Gerade auch in Österreich ist der Mobilitätssektor ein Problembereich. Und es ist ein Bereich, bei dem es mehrerer Maßnahmen bedarf. Ich würde erst einmal danach fragen, welche Mobilitätsbedürfnisse zu erfüllen sind, wie physischer Verkehr vermieden werden kann und welche Optionen einen Beitrag zu den Klimazielen leisten. Raumplanung ist in diesem Zusammenhang ebenso wichtig wie das Angebot an öffentlichen Mobilitäts­dienstleistungen oder neuen Antriebstechnologien. Letztlich spielt auch eine Rolle, dass die Transport­kosten in Relation zu den Umwelt­kosten zu günstig sind.

BFGjournal: Seitens der Wirtschaft werden Klimamaßnahmen immer mit Wettbewerbsverlust und Nachteile für den Wirtschaftsstandort Österreich in Verbindung gebracht. Wie könnte ein „fairer Ausgleich“ zwischen den Ländern aussehen?

Angela Köppl: In jüngerer Vergangenheit wird die Einführung von sogenannten Klimazöllen diskutiert. Klimaschutzzölle sind ein attraktiver Gedanke, um Emissionsunterschiede unterschiedlicher Regulierungen auszugleichen. Attraktiv sind sie, weil sie dem konsumbasierten Emissionsansatz nahekommen, dh die Emissionen, die wir durch unseren Konsum verursachen, würden beim Import bepreist. Ich persönlich habe eine gewisse Skepsis hinsichtlich der raschen Umsetzbarkeit, da doch ein erheblicher administrativer Aufwand mit einem solchen Zoll einhergeht. Vielleicht sollte man es für einen eingegrenzten Bereich einmal ausprobieren.

BFGjournal: Das Publikum in Alpbach hat heute konkret die Steuerbegünstigungen für Pendler (Pendler­pauschale, Pendlereuro) und Firmenwägen kritisiert. Beide wurden sogar als „heilige Kühe“ bezeichnet. Warum ist es so schwierig, davon abzurücken? 2 Wie stehen Sie in diesem Zusammenhang zu einer steuerlichen Förderung der E-Mobilität (zB „Elektroautos“), wie diese ja teilweise etwa im Bereich der Umsatz­steuer (Vorsteuerabzugsmöglichkeit) oder in der Lohnsteuer (kein Sachbezugs­wert bei Überlassung eines derartigen Fahrzeuges) normiert ist? Ist die E-Mobilität tatsächlich förderungswürdig, wenn man bedenkt, dass davon auch „hochpreisige“ PKWs betroffen sind?

Angela Köppl: Die Diskussion hat sehr gut gezeigt, dass sich Klimapolitik nicht mit einer einfachen Maßnahme erledigen lässt und dass es vielfache Wechselwirkungen gibt. Das schließt auch ein, bestehende Förderungen zu hinterfragen. Zu einer Reihe bestehender umweltschädlicher Förderungen haben wir vor ein paar Jahren eine Bestandsaufnahme gemacht. Das umfasst auch die Pendler­pauschale und die Förderung von Dienstwägen. Die Förderung von E-Autos scheint mir nicht die oberste Priorität zu sein, wenn es darum geht, das Mobilitätssystem klimatauglich zu machen.

BFGjournal: Home- und Teleworking könnten neben einer leichteren Vereinbarkeit von Arbeit und Familie auch dazu beitragen, umweltbelastende Arbeitswege zu vermeiden. Welche Förderungsmöglichkeiten sehen Sie hier oder ergeben sich dadurch unter Umständen auch Probleme, wie mangelnde soziale Kontakte etc?

Angela Köppl: Wie Sie bereits angesprochen haben, kann Teleworking aus mehreren Gründen attraktiv sein. Häufig wird ja nur ein Teil der Arbeitszeit, etwa ein Tag, durch Teleworking erfüllt, was die Gefahr mangelnder sozialer Kontakte reduziert. Teleworking ist auch nicht bei allen Tätigkeiten möglich, aber es könnte einen Beitrag zur Vermeidung von Verkehr leisten. Wechselwirkungen gibt es natürlich auch mit der Verfügbarkeit eines Arbeitsplatzes zu Hause, dh auch Größe und Ausstattung von Wohnungen könnten hier eine Rolle spielen.

BFGjournal: Robert Rzeszut, der Moderator, hat zum Abschluss der Diskussion gemeint, er sei überzeugt, dass letztendlich die Intelligenz siegen wird und nicht die Habgier. Ich hege hier Zweifel, bin aber dennoch optimistisch, dass ein Umdenken stattfindet. Greta Thunberg hat etwas in Gang gebracht; ich hoffe nachhaltig. Wie sehen Sie als Expertin die Zukunft?

Angela Köppl: Tatsache ist, dass die Wissenschaft schon lange die Problematik des Klimawandels kommuniziert hat und auf die Dringlichkeit des Handelns verwiesen hat. Und die Dringlichkeit wird immer größer. Ich bin nicht so optimistisch, um mich zurückzulehnen à la „Wird schon werden“. Wichtig ist, ein Überwinden in kleinen Schritten zu denken oder in singulären Lösungen, es braucht eine grundlegende Veränderung im Umgang mit Energie und eine deutliche Steigerung der Energieproduktivität, dann kann auch die Rolle des Erneuerbaren entscheidend sein. Unterstützend sind alle Politikbereiche in Hinblick auf ihre Klimawirkungen zu durchforsten, das sind nicht nur Steuern, sondern auch Förderungen oder ordnungs­rechtliche Vorgaben.

1) Mein Ziel für heuer ist (beruflich oder privat) …

Einen besseren Ausgleich zwischen Arbeit und Freizeit zu finden.

2) Welches Buch haben Sie zuletzt gelesen?

„Bella Ciao” von Raffaela Romagnolo.

3) Das größte Vergnügen für mich ist …

… nicht verplante Zeit und entspanntes Zusammensein mit Freunden und Familie.

4) Welche Persönlichkeit würden Sie gerne näher kennenlernen?

Greta Thunberg.

5) Nach der Arbeit …

… versuche ich zumindest zweimal Sport zu machen.

Der ganze Artikel (BFGjournal 2019, 334) als PDF und bei Lindeonline.

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1 Alpbach-Breakfast-Debate: „Klimaschutz und Kapitalismus – Passt das unter einen Hut?“, veranstaltet von Deloitte, Moderator Mag. Robert Rzeszut.

2 Siehe dazu Spilker/Tumpel, Sind Pendlerbegünstigungen noch zeitgemäß?, SWK 34-35/2018, 1503.

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